新修订《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》3月1日起正式施行

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来源: 发布时间:2021年03月01日 浏览次数:()


作为杭州市场监管系统的程序大法,《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》(以下简称《规定》)已于2020年12月28日经杭州市人民政府70次常务会议审议通过,2021年1月6日以市政府令第325号颁布,自3月1日起正式施行。2017年8月23日杭州市人民政府令第301号公布的《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》同时废止。

立法修订背景

2017年至2020年,杭州市市场监督管理局收到的举报件数分别是54393件、63051件、86110件、136358件,同比增长56.66%、15.92%、36.57%、58.35%,其中网络举报件数均占年总举报数的60%左右;实施行政处罚案件从8661件到10497件,罚没款年均超过1.3亿元,其中网络交易行政处罚案件从1215件到2589件,均占年总处罚案件数的20%左右。

2017年,现行《规定》作为全国第一部市场监管行政处罚程序的地方性政府规章正式施行,统一了原杭州市市场监管系统、质量技术监督系统的行政处罚程序,解决了省以上工商、食药、质监局分立,市级工商、食药局合并成立市场监管局以及县级工商、食药、质监局合并成立市场监管局造成的处罚程序和文书不一的执法难题和局面,并在规范市场监督管理部门依法行使职权,保护当事人的合法权益方面发挥了积极作用。然而随着2018年底开始的新一轮机构改革的推进和我市市场监管体制改革的深入,原市场监管系统和原质量技术监督系统合并成立市场监管系统,杭州市市场监管系统同时纳入专利监管职能和价格、商务处罚职能,现行《规定》已难以适应当前市场监督管理工作实际情况的变化。

此外,随着近年来《中华人民共和国电子商务法》、《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》(国家市场监督管理总局令第2号)、《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》(国家市场监督管理总局令第3号)、《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》(国家市场监督管理总局令第20号)等有关国家法律法规规章的陆续出台和修改,现行《规定》部分内容已与上位法或者部门规章不一致,容易引发执法人员在实际执法过程中适用依据混乱,给执法带来不便,影响执法的严肃性。因此,有必要对现行《规定》进行修订,以与国家上位法保持一致,并与部门规章相关内容做好衔接,确保我市市场监督管理行政处罚程序的统一规范。

二、立法修订的过程

为保持杭州市场监管行政执法程序的先进性,有效规范全市市场监管行政执法行为,杭州市市场监督管理局于2019年6月组织对现行《规定》进行了立法后评估,当年形成的立法后评估报告为立法修订提供了坚实的基础。2020年,《规定》修订被正式列入市政府的立法计划。此后,市市场监督管理局在深入调研论证的基础上对现行《规定》进行修改调整,形成了《规定(修订草案)》初稿报送杭州市司法局。市司法局按照立法程序要求,书面征求了市政府各部门、直属单位和各区、县(市)的意见建议;通过杭州司法行政、杭州门户、都市快报等媒介全文公开向社会征求意见;书面征求了38家政府立法联系点的意见建议;赴民营企业立法联系点富通集团调研,专门听取民营企业意见建议。又会杭州市市场监管局召开立法座谈会,听取了市和区、县(市)市场监管部门的意见建议;赴富阳区市场监管局调研,听取区市场监管局和12家基层市场监管所意见建议;召开专家论证会,就立案条件等难点疑点问题进行了充分的论证。

《规定》修订从调研到出台前后历时一年多,广泛听取意见,反复斟酌论证难点,共易二十余稿,形成现有《规定》。可以说,《规定》是凝聚行政主体和行政相对人智慧的共同成果。

三、修订主要内容

新《规定》共九章八十六条,对行政处罚总则、管辖、一般程序、简易程序、行政强制措施、执行和结案、监督、期间与送达等内容作了规定。

(一)采用立法模式的法典化。由于目前市场监督管理行政处罚程序在法律、法规、规章中普遍存在分散规定、重复规定等突出问题,导致基层执法人员适法困难。因此,《规定》在立法框架上保留了现行《规定》的法典式立法模式,将《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》,以及国家市场监督管理总局第2号令等部门规章中关于行政处罚程序的规定进行梳理,整合了除听证程序以外的市场监督管理行政处罚全套程序,并按执法流程依序规定,便于执法人员查找适用,有利于执法规范化。同时法典化的采用,并非意味着条文的堆积和雷同,经过比对,有四十八条为全新条款,保障杭州市场监管行政处罚程序的创新性和引领性。

(二)加强法律法规规章的衔接性。一是填补空白。根据《反不正当竞争法》、《食品安全法实施条例》等法律法规的规定,县级市场监管部门对违反不正当竞争行为实施行政强制措施、违反食品安全行为作出行政处罚决定等的,应当经市市场监管部门批准、决定等,但上述具体程序缺失。《规定》(第四十九条、第六十一条)规定杭州市市场监督管理局可以制定具体规定,填补特殊程序空白,保证基层执法有章可循。此外,《规定》(第十二条第一款、第八十四条)规定了吊销营业执照、许可证或者批准证明文件,以及撤销行政许可的,由发照或者批准、登记的行政管理部门实施,撤销行政许可程序参照行政处罚程序作出,填补相关法律法规的规定空白,理顺执法权限,符合行政法理。

二是有机衔接。根据《立法法》第九十一条规定,“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力,在各自的权限范围内施行”。因此,为避免因执法依据不一致造成实际执法过程中的执法依据适用困难,《规定》修订与国家市场监管总局第2号令、第3号令和第20号令规定中不一致的内容,确保执法依据的一致性,提高执法公信力。主要作以下调整:1、明确了管辖争议的协商解决期限是七个工作日,并将市市场监督管理部门处理管辖权争议的办理期限由五个工作日修改为七个工作日(第九条、第十条);2、将行政处罚案件的立案核查期限由原来的七个工作日修改为十五个工作日,情况特殊的,可以延长十五个工作日(第二十条);3、删除了关于投诉举报人要求书面回复,应当书面告知的规定(第二十一条),以及作出延期或者中止、恢复行政处罚程序决定,应告知投诉举报人的规定;4、规定市场监督管理部门在查处侵权假冒等案件过程中,可以要求权利人对涉案产品是否为权利人生产或者其许可生产的产品进行辨认,也可以要求其对有关事项进行鉴别(第二十五条第三款);5、将审核机构对一般案件的审核期限从七个工作日修改为十个工作日(第四十一条第一款);6、将原案件审理委员会的表述修改为行政处罚案件部门负责人集体讨论(第四十三条、第四十四条、第四十八条、第五十三条);7、删除现行《规定》中关于听证的内容,听证程序按照国家市场监督管理总局第3号令规定执行;8、对送达方式的内容与国家市场监督管理总局第2号令进行了衔接。

(三)强化杭州地方规章的特色性。一是解决电商行政管辖争议。针对电子商务平台内经营者实际经营地认定困难的问题,《规定》在国家市场监督管理总局第2号令相关原则性规定的基础上,结合杭州市场监督管理部门对电子商务监管的实践经验,对电子商务平台内经营者实际经营地的认定进行了细化,确认了实际经营地包括注册登记地等的法律范畴,并规定了对此类违法行为的管辖权冲突和管辖困难问题的处理程序:“电子商务平台经营者住所地县级市场监督管理部门先行发现违法线索或者收到举报的,可以自行管辖;管辖困难的,可以将电子商务平台内经营者的违法行为移送其实际经营地县级市场监督管理部门管辖”(第十二条),解决了杭州电商平台所在地市场监管部门和平台内经营者所在地市场监管部门之间的行政管辖纷争,理顺杭州电商海量举报的处理程序,为杭州作为“中国电子商务之都”的美誉保驾护航。

二是保障举报人正当告知权益。针对行政处罚程序中的告知举报人问题,《规定》根据执法实际问题进一步细化了市场监督管理行政处罚的告知程序:1、对于作出立案、不予立案或者移送等处理决定的案件,增加规定了告知的对象是附有联系方式具名举报人,保障告知的可操作性,同时将十个工作日的告知期限缩短至五个工作日(第二十一条);2、扩大了国家市场监督管理总局第20号令关于举报处理结果告知的范围,保留了应将处罚决定或处理结果告知具名举报人的规定,但修改了告知期限,将十个工作日增加至十五个工作日(第五十二条),从而有利于监督行政机关依法行使职权,同时保障当事人的合法知情权益。

三是固化行政执法“三项制度”。执法公示、执法全过程记录和重大执法决定法制审核作为行政执法“三项制度”,对于我市行政执法效能、执法公信力和群众满意度的提升发挥了较好的作用。因此,《规定》以规章形式对其进行了固化,规定在调查取证、实施行政强制措施过程中,应实现全过程记录,并规定了询问室的设备要求和使用条件(第二十九条、第三十六条、第六十四条);规定了市场监督管理部门应当在行政处罚决定作出后七个工作日内,主动公开行政处罚案件的结果信息(第五十一条);明确了重大执法决定的法制审核原则和审核机构、审核内容、审核期限、审核意见处理的内容(第四条、第三十九条至第四十二条)。

四是强化行政处罚执法监督。新一轮机构改革之后,杭州市场监督管理部门的职能有所调整,执法难度和监督难度随之增加。《规定》设第七章监督专章,对监督通知、监督决定、监督纠正、监督异议、监督意见、监督执行和同级监督作出了具体规定,强化层级监督和平级法制监督,以提高杭州市市场监督管理系统的执法能力和水平(第七十二条至第七十八条)。

四、下一步贯彻《规定》的举措

《规定》的出台,有利于既是杭州市场“监管卫士”又是杭州政府“航母”部门的杭州市市场监管系统更好地依法施政,保护行政相对人在行政处罚程序中的合法权益,促进杭州营商环境的进一步优化,提升市场监管依法治理能力。借《规定》出台的契机,将认真做好如下工作:

一是广泛宣传培训,确保《规定》有效实施。通过媒体、组织集中授课、讲座报告、研讨交流等多渠道多形式开展广泛宣传,加强市场监管系统执法干部的执法能力,熟悉掌握新旧程序的过渡,提高行政相对人的守法意识。同时要做好《规定》和《行政处罚法》的对接,研究《行政处罚法》的新规定、新要求、新精神,及时指导全系统执法人员对《规定》的合法适用。

二是制定配套规定,确保《规定》细化落实。尽快制定《规定》的配套行政规范性文件,对层级管辖权的划分、立案条件的设定、兜底条款的权限认定、立卷归档的厘清、内部机构的权限划分等作出细化规定,同时在国家市场监管总局统一文书的基础上,根据全市域范围内基层执法的实践需要和基础成果,修订出台全市统一的全面的行政处罚文书,进一步规范正当行政程序。

三是出台授权制度,确保《规定》全面衔接。根据《规定》授权,在行政处罚裁量基准、行刑衔接、负责人集体讨论、特殊程序等领域修订、完善或者制定相应的制度,保证《规定》对相应权限市场监管部门的授权落地有声,做到规章和制度的有机衔接、及时衔接。同时涉及其他行政管理部门、市县两级市场监管部门的,应当做好横向、纵向沟通,保证制度的顺畅和统一。


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