李某某对杭州市江干区市场监督管理局不予立案决定不服案

杭州市市场监督管理局

行政复议决定书 

（杭）市管复案字[2019]82号

申请人: 李某某。

被申请人: 杭州市江干区市场监督管理局，地址: 杭州市江干区太平门直街29号，法定代表人: 徐文明，职务:局长。

申请人李某某对被申请人杭州市江干区市场监督管理局作出的不予立案决定（关于杭州某某有限公司涉嫌违法的举报事项）行政行为不服，于2019年3月27日向本机关申请行政复议，本机关予以受理并进行了审理。因案情复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，经批准，延长30日。本案现已审理终结。

申请人称：

申请人于2019年1月24日向浙江政务服务网投诉举报了杭州某某有限公司销售的柠檬片（生产厂家为浙江某某食品股份有限公司，被投诉人为委托加工方也应视为生产方)不符合食品安全标准的问题，被申请人于2019年1月31日出具了对此案件的处理结果告知书并邮寄给申请人。该告知书告知称：经核查，决定不予立案。理由：GH/T1091为中华全国供销合作总社的推荐性标准，不是国家强制标准，且该标准未规定不得添加蜂蜜，同时蜂蜜不属于食品添加剂。
    对此告知书，申请人认为：
    1、申请人是因产品内粘沾并有过重的酸味才仔细查验发现该问题，其后投诉中也提出其产品出现酸味、粘沾。但是该回复仅说GH/T1091并未禁止添加蜂蜜，对其产品的真实合法安全性未作出任何说明，这是明显的忽视食品安全及违背法定职责。《GH/T1091代用茶》如没有对原材料范围进行限定，那如按照被申请人所说未禁止加入其他材料，那么就是意味着不仅可以添加蜂蜜，还可以不受国家强制标准限制，添加辣椒酱、花生油、甚至塑料、橡胶、汽油也一样可以。
    2、该产品执行标准为：GH/T1091(代用茶)，该标准虽不是国家强制标准，但是涉案产品执行了该标准就应当符合其标准要求，否则即为不合格产品。GH/T1091（代用茶）3.1定义：采用除茶以外、由国家行政主管部门公布的可用于食品的植物芽叶、花及花蕾、果（实）、根茎等为原料，经加工制作、采用类似茶叶冲泡（浸泡或煮）的方式，供人们饮用的产品。该标准明确指出代用茶是植物根茎叶果原料制作而成。另查现行的《含茶制品和代用茶生产许可证审查细则》中对代用茶的定义有明确规定：实施食品生产许可证管理的代用茶是指选用可食用植物的叶、花、果（实）、根茎为原料加工制作的、采用类似茶叶冲泡(浸泡)方式供人们饮用的产品。并且该产品执行的标准《GH/T1091代用茶》已经对原料范围进行了界定，该标准虽是推荐性标准但推荐性国标一经接受并采用，就成为各方必须共同遵守的技术依据，具有法律上的约束性，而蜂蜜不在该标准范围，不属于植物的植物芽叶、花及花蕾、果实、根茎等原料，该商品添加标准规定以外的配料明显是不合格的。该《GH/T1091代用茶》标准仅针对植物类配料做出的水分、灰度、卫生指标规定，不适用于添加了蜂蜜之后的产品标准，且两种原料在加工生产中对环境和工序的要求完全不同。该商品的生产方浙江某某食品股份有限公司SC10633052******，并不具备蜂蜜类产品2601的生产许可证。因此该添加了蜂蜜的产品明显不符合其执行标准，是不合格的。根据《产品质量法》第二十六条生产者应当对其生产的产品质量负责。产品质量应当符合下列要求：（三）符合在产品或者其包装上注明采用的产品标准，符合以产品说明、实物样品等方式表明的质量状况。不符合执行标准的是不合格产品。
    3、依照《食品安全法》第三十五条，国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。蜂蜜如需被加工需要，加工方应具有2601蜂蜜类的生产许可证。且需要符合国家强制标准《GB14963-2011蜂蜜》检验标准。该标准比涉案产品执行的《GH/T1091》多出3.4污染物限量、3.5兽药残留限量、3.6微生物（菌落总数、大肠菌群、霉菌计数、嗜渗酵母计数、沙门氏菌、志贺氏菌、金黄色葡萄球菌）的检验项目。《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第六条规定，食品的生产者与销售者应当对于食品符合质量标准承担举证责任。这些项目都是应由被申请人责令杭州某某有限公司提供，而被申请人却在告知书中一字不提。
    4、应根据《食品安全法》第一百二十四条规定对被投诉人给予处罚。

5、该产品截至2019年3月5日已在天猫店铺某某旗舰店销售了6506份，单价29.9，估算货值为19万余元。这还仅是天猫一家店铺的销售额，该产品具体销售额还有待调查。根据《食品安全法》第六十三条，国家建立食品召回制度。食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准或者有证据证明可能危害人体健康的，应当立即停止生产，召回已经上市销售的食品，通知相关生产经营者和消费者，并记录召回和通知情况。食品生产经营者未依照本条规定召回或者停止经营的，县级以上人民政府食品药品监督管理部门可以责令其召回或者停止经营。被申请人在认定了产品配料表隐瞒蜂蜜，违反《GB7718预包装食品标签通则》的情况下应责令商家召回违法产品或对消费者进行明示补救措施，但是该告知书中却从未提及后续处理办法。
     故申请人不服，提起行政复议申请，请求“2019年1月31日江干区市场监督管理局对李某某举报杭州某某有限公司销售的柠檬片（生产厂家为浙江某某食品股份有限公司，被投诉人为委托加工方应视为生产方）作出的处理结果告知书适用法律错误且未认定主要违法事实，请求撤销该处理结果告知书，并对该产品生产商违法行为重新立案调查，处罚后对举报人依法奖励。”

申请人提交了以下证据材料拟证明上述内容：投诉举报书，涉案产品照片，订单信息截图，被申请人作出的处理结果告知书，含茶制品和代用茶生产许可证审查细则（2016版），申请人身份证复印件。

被申请人答复称：

 一、被申请人所作的具体行政行为程序合法。

2019年1月29日，被申请人收到了申请人的投诉举报材料，反映杭州某某有限公司在某某网站“某某旗舰店”销售的“某某牌蜂蜜冻干柠檬片泡茶干片水果花茶泡水茶叶80g*3量贩组合装”涉嫌违反食品安全法的规定。被申请人经过核查认为，被举报人不存在违法行为。2019年1月31日被申请人作出不予立案的决定后，工作人员于2月1日上午11点21分拨打了申请人电话、对方为无人接听状态。被申请人工作人员于2月2日将处理结果通过浙江省统一政务咨询投诉举报平台向申请人进行了告知，将举报事项不成立及经电话联系申请人为无人接听状态的情况进行了说明。申请人在投诉举报时仅留了电话，未留地址，因此被申请人在作出不予立案决定后即拨打申请人电话欲告知其处理结果，但由于拨打申请人电话其未接听，其未留地址也无法进行邮寄。后被申请人又多次打电话给申请人，但均未联系上申请人。直至2019年2月21日左右，被申请人采荷市场监管所工作人员接到了申请人李某某打来的电话，其称在网上看到了相关回复，已经获知了其举报的相关处理结果，但其要求被申请人向其邮寄书面文书，并向被申请人工作人员提供了邮寄地址，故被申请人工作人员于2019年2月22日向申请人邮寄送达了杭江市管采函告字(2019)WX20190033398648号《投诉举报处理告知书》。被申请人认为，由于申请人未留地址，被申请人拨打其所留电话也未接听，被申请人通过浙江省统一政务咨询投诉举报平台将处理结果对其进行了告知，申请人也通过该投诉举报平台获知了处理结果，因此，被申请人所作具体行政行为程序符合规定。
    二、被申请人所作具体行政行为事实清楚，证据确凿。
    第一，申请人认为杭州某某有限公司在某某网站“某某旗舰店”销售的“某某牌蜂蜜冻干柠檬片泡茶干片水果花茶泡水茶叶80g*3量贩组合装”不符合GH/T1091代用茶3.1标准。经查，该标准内容为3.1“采用除茶以外、由国家行政主管部门公布的可用于食品的植物芽叶、花及花蕾、果（实）、根茎等为原料，经加工制作、采用类似茶叶冲泡(浸泡或煮)的方式，供人们饮用的产品”。此标准写明原料是可用于食品的植物芽叶、花及花蕾、果(实）、根茎等，而涉案产品的原料为柠檬，属于植物果实，符合该琐标准的定义。
    第二，该标准5.1.3规定不得添加香精、色素等食品添加剂。涉案产品中的蜂蜜，实质是制作该产品过程中用于“浸渍”工艺的辅料，且蜂蜜本身属于符合《食品安全法》规定的食品，而非色素、香精等食品添加剂或有毒有害的不可食用物质，故蜂蜜的使用并未违反上述标准的要求。
    第三，该标准仅对代用茶使用的原料进行了要求，并未规定代用茶不得添加其他辅料，故涉案产品采用蜂蜜作为“浸渍”工艺中的辅料未违反该标准的相关规定。
    第四，该产品是以柠檬果实为原料，由已经生产完成的成品蜂蜜“浸渍”工艺加工而成的产品，此产品实质并非由原蜜提炼加工形成蜂皇浆、蜂蜜等的蜂蜜类产品，故生产企业不需具备蜂蜜类生产许可证。同理，对该产品的检测判断依据也不应适用蜂蜜类产品的生产检测标准《GB14963-2011蜂蜜》。
    第五，杭州某某有限公司提供了该蜂蜜冻干柠檬片产品的《检测报告》，该检测报告证明产品合格，故该公司销售涉案产品的行为符合《食品安全法》的相关规定。
    综上所述，申请人的复议请求于法无据，请复议机关依法驳回申请人的复议申请。

被申请人提交了以下证据材料拟证明上述内容：投诉举报打印单，《检验报告》，《情况说明》、《浙江某某食品股份有限公司果实类代用茶-蜂蜜柠檬冻干片生产工艺流程图》、产品实物照片，《不予立案审批表》，杭江市管采函告字（2019）WX20190033398648号《投诉举报处理告知书》及邮寄回执，GH/T1091-2014《代用茶》。

经审理，本机关查明以下事实：

2019年1月29日，被申请人收到申请人通过浙江省统一政务咨询投诉举报平台提交的投诉举报信。主要内容有：申请人于2019-01-16日在杭州某某有限公司于某某网上开设的某某旗舰店购买了产品【年货价】某某牌蜂蜜冻干柠檬片泡茶干片水果花茶泡水茶叶80g*3量贩组合装。该商品购买来准备做年货赠送之用，收到商品打开后发现产品内粘沾并有过重的酸味，遂对产品产生疑虑，经仔细查看发现该商品配料：蜂蜜、柠檬、重瓣红玫瑰，该商品标签标示类型为：代用茶，执行标准：GH/T1091。据查，GH/T1091代用茶3.1定义：采用除茶以外，由国家行政主管部门公布的可用于食品的植物芽叶、花及花蕾、果实、根茎等为原料，经加工制作、采用类似茶叶的冲泡（浸泡或煮）的方式，供人们饮用的产品。该标准明确指出代用茶是除茶以外的植物根茎叶果原料制作而成。而蜂蜜不在该标准范围，不属于植物的植物芽叶、花及花蕾、果实、根茎等原料，该商品添加标准规定以外的配料，明显是不合格的。且该GH/T1091标准仅针对植物类配料做出的水分、灰度、卫生指标规定，不适用于添加了蜂蜜之后的产品标准，且两种原料在加工生产中对环境和工序的要求完全不同。该商品的生产方浙江某某食品股份有限公司生产许可为SC10633052******，并不具备蜂蜜类产品2601的生产许可证。申请人要求：依法制止违法行为，依据食品安全法第148条的规定进行赔偿。

经过核查，被申请人于2019年1月30日作出不予立案决定。

2019年1月31日，被申请人作出杭江市管采函告字（2019）WX20190033398648号《投诉举报处理告知书》。该告知书的主要内容为：经核查，决定不予立案。理由是: GH/T1091为中华全国供销合作总社的推荐性标准，不是国家强制标准，且该标准未规定不得添加蜂蜜，同时蜂蜜不属于食品添加剂。

2019年2月2日，被申请人通过浙江省统一政务咨询投诉举报平台作出答复告知。

另查明：

涉案产品标注有“品名：冻干柠檬片（蜂蜜味）”“产品类型：代用茶”“配料：柠檬、蜂蜜”“产品标准：GH/T 1091”“生产许可证编号：SC10633052******”“受委托生产商：浙江某某食品股份有限公司”“委托商：杭州某某有限公司”“委托商地址：杭州市江干区XX路XX号”等内容。

根据杭州某某有限公司提供的《生产工艺流程图》，涉案产品工艺流程为“柠檬鲜果挑选→清洗果面→定向切片★→计量装盘→冻库冷冻→真空一次干燥(半干片）→浸渍糖片（加入蜂蜜）→真空二次干燥★→计量包装★→检验合格★→入库”。

上述事实，有以下证据予以证实：申请人投诉举报信，订单截图，被申请人投诉举报处理告知书，浙江省统一政务咨询投诉举报平台答复截图，涉案产品照片，工艺流程图等。

本机关认为：

根据《中华人民共和国标准化法实施条例》第十七条第一款的规定，企业生产的产品没有国家标准、行业标准和地方标准的，应当制定相应的企业标准，作为组织生产的依据。涉案产品以“柠檬片、蜂蜜”为配料，在生产流程中有“浸渍糖片（加入蜂蜜）”环节。GH/T 1091-2014 《中华人民共和国供销合作行业标准 代用茶》并不具有与此对应的相关条款内容。因此，生产者在生产涉案产品时，应制定相应的企业标准作为组织生产的依据。本案中，产品标称以GH/T 1091作为执行标准生产涉案产品，显然不具有适当性。被申请人以违法事实不成立为由作出不予立案决定，系认定事实错误，从而造成适用依据错误。

综上，被申请人作出的不予立案决定，依法应予以撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1目和第2目“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的”之规定，决定如下：

撤销被申请人作出的不予立案决定，责令被申请人自收到本行政复议决定书之日起15个工作日内重新作出行政行为。

申请人如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

杭州市市场监督管理局     

 2019年6月24日