关于对市十三届人大一次会议淳11号建议的答复

何炘委员：
您在市十三届人大一次会议上提出的《关于构建食品小作坊长效监管机制的建议》已收悉。食品安全关于民生大计，您在提案中对食品生产加工小作坊监管的建议中肯，作为主办单位，我局进行了认真研究，现将办理情况答复如下：
一、基本情况
全市食品生产加工小作坊原有1389家，至2016年8月底，全市共取缔不符合条件的小作坊715家，完成申报登记660家，另有14家改造提升为食品生产企业，整治完成率达到100%，顺利完成预定的食品生产加工小作坊整规工作目标。
二、主要措施
（一）调查摸底，为小作坊监管模式转变打好基础
2014年底，我局下发通知,按照“三个统一”（统一普查时间、统一普查内容、统一普查要求），对全市食品及食品添加剂生产企业和小作坊开展全面普查。一是多方联动，不留死角。各区、县（市）市场监管部门依托乡镇（街道），充分发挥村（社区）食品安全协管员作用，对辖区内小作坊进行“上门逐户”大普查，掌握小作坊基本信息的第一手资料。二是建立档案、动态监管。梳理、汇总、分析普查基础数据，建立小作坊电子信息档案，并每月进行核查更新，实现动态监管。三是发现问题、正视问题。普查发现，小作坊主要存在从业人员安全意识淡薄，质管能力不强，生产场所脏、乱、差以及无证照等问题，安全隐患十分突出。如简单的予以关停取缔，必会引发一系列矛盾；而如果仍然按照原先“许可+目录”的监管方式，则绝大部分小作坊会游离于目录之外，达不到取证条件。针对这一问题，我们在深入调查、分析研判、征求意见的基础上，推出了“负面清单”和申报登记管理的监管新方式。
（二）出台意见，为小作坊监管模式转变提供保障
2015年5月，我局出台《关于食品生产加工小作坊监管的指导意见》和《杭州市食品生产加工小作坊“负面清单”目录》。一是实施“负面清单”和申报登记管理。坚持“以人为本、便民利民、放管结合、宽进严管、综合治理”的原则，创新提出小作坊监管实施“负面清单”和申报登记管理的主要监管思路，除“负面清单”列举的12大类食品品种外，其它传统食品均可申报；对申报登记表的内容、格式、编号进行了统一；对小作坊的界定、通用技术要求等做了详细规定；符合小作坊生产条件的予以登记建档，统一纳入日常监管范畴。二是确定“三个一批”的总体目标。“提升一批”，把硬件条件较好，生产历史悠久，加工规模较大的小作坊，鼓励其通过提升改造后申办QS；“规范一批”，对生产不属于“负面清单”内食品的小作坊，能基本符合技术条件的，实行自行申报登记管理制度予以规范；“取缔一批”，对生产“负面清单”以内食品、拒不整改、无法达到或不能持续保持小作坊基本要求的一律关停。三是推行小作坊整规提升五种模式。专业合作模式，对分布广、具有一定区域特色、主要以自产的初级农产品为原料进行加工的小作坊，组建专业经济合作社，按照“专业合作社＋社员＋基地”和“四统一”（统一品牌、统一管理、统一标准、统一检验）的生产经营模式，联合申领生产许可证；龙头带动模式，以具有一定规模的行业龙头企业为核心，吸纳食品生产加工小作坊为配套加工户，按照“公司+基地+加工户”的模式，采取贴牌生产、产销联合等方式，依托龙头企业统一生产经营；协会推动模式，以建立区域特色食品行业协会为基础，引导食品加工小企业、小作坊自愿入会，协会建立实验室为会员提供产品出厂检验服务，并通过制订协会章程，明确自律要求来规范生产经营行为；股份联合模式，引导食品生产加工小企业、小作坊以产权为纽带，按照股份合作的方式，扩大生产规模，创办食品生产加工企业，实行工厂化生产；区域集中模式，对区域特色相对明显的食品加工小企业、小作坊实行“五集中”，即：集中建房、集中生产、集中排污、集中管理、集中检测，在加工区域内联合建立食品检验室，促使其履行原材料进货和产品出厂检验义务，改善生产条件。
（三）试点先行，为小作坊监管模式转变打好前站
一是确定全市试点单位。在出台意见、明确整治规范思路后，我局选择小作坊数量多、产品类别全、区块性明显的桐庐县作为全市小作坊实施“负面清单”和申报登记管理的试点。试点期间，桐庐县勇于创新、积极探索，形成了现场审查八达标、监督检查十查等一系列小作坊监管制度和监管方法，取得了明显成效。二是选择特定行业试点。部分区（县、市）局根据当地实际，按照《意见》精神，选择特定行业开展小作坊监管试点。比如，余杭区一直在探索肉制品加工点的整治规范工作。去年以来，余杭区加大对肉制品加工点的整治力度，依法取缔不符合条件的肉制品加工点。同时，依靠政府支持、发挥肉制品行业协会作用，将符合生产条件的肉制品生产加工作坊统一集中到园区进行生产，并要求申报QS取证。目前，已有21户入住五星村肉制品工业园。三是选择特色街区试点。部分区（县、市）局根据普查情况，按照《意见》精神，选择小作坊较集中的街道（乡镇）作为试点。比如，建德市的小作坊行政约谈制度、富阳小作坊的“一乡一品一规范”制度，都取得了积极成效。建德市125家小作坊已全部通过考核验收，停业转产2家，取缔11家，食品安全指标合格率提高17个百分点。通过试点先行、以点带面，探索形成了全市统一的小作坊监管模式，找到了一条符合实际的监管路子，有效推进了我市小作坊的整规提升工作。
（四）打通环节，为小作坊监管模式转变打破藩篱
针对小作坊具有分散性、隐蔽性、临界性的特点和产品主要流向当地农贸市场、小餐饮等场所这一情况，我局着力打通生产、流通、餐饮、摊贩四个食品安全监管环节，倒逼小作坊业主及时申报登记、规范生产经营行为。一是建立全链条监管。充分发挥各级食安办、基层责任网络和农贸市场监管等职能优势，建立以农贸市场为中心的综合治理机制，不分环节、不分主体实施全链条监管，督促小作坊业主及时申报登记、规范生产经营行为。二是加强生产环节监管。对在生产经营活动中以身试法的依法严惩，决不姑息，用法治的威严约束其自觉遵纪守法；对典型案例及时向社会进行公开报道，形成强大的威慑作用。三是形成市场倒逼机制。流通、餐饮、摊贩实施未登记小作坊禁入，未经登记的小作坊生产加工的食品不得进入食品经营单位、集中交易市场、展销会、柜台租赁、餐饮单位、食品摊贩等场所销售。另外，通过向生产经营场所提供者宣贯连带责任相关条文，震慑为未经登记的小作坊生产经营提供场所等便利条件的违法行为。
三、下一步打算
（一）便民利民，推行备案承诺制度。以“一件事最多跑一次”为标准推行食品生产加工小作坊设立登记备案承诺制，以业主需求实现为目的，在申请人自愿承诺的基础上，以“最多跑一次”为约束明确界定食品生产加工小作坊“一件事”标准，整合办事过程涉及的权力事项，从申请人咨询到领取执照界定为“一件事”，最多只能跑一次窗口，努力实现管理型审批向服务型审批转变，进一步提升审批速度，在保障食品安全的同时惠企便民，支持创业就业。
（二）抓常抓长，着力落实长效监管。加强对食品生产小作坊的监管，整治规范是重要基础，但是长效监管任务更重。我们将认真贯彻落实《食品安全法》和《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩管理规定》等法律规章，切实树立抓常抓长的思想，紧盯不放松，不断巩固提升监管成效。在方便准入的同时加强事后监督，发照后规定的时限内核查承诺事项，加大抽查监督力度，强化小作坊自律管理，经常性开展对业主和加工从业人员的法律法规和食品卫生专业知识培训教育，逐步提升经营管理素质和安全管理能力，提高食品安全源头把关水平。强化对小作坊食品的监督检查，完善生产、流通、餐饮全过程监管，落实索证索票，加大抽检力度，多措并举管控小作坊食品安全风险，及时发现问题，守牢安全底线。加大对未登记小作坊和小作坊违法行为的打击力度，特别是对黑作坊一律实行严管重罚、从重打击，形成严格执法的监管态势，净化市场环境。对违法失信的小作坊在严管重罚的同时，要面对其相应的市场客户和消费群体针对性加大信息公示力度，发挥社会监督和市场倒逼机制的作用，让违法失信者失去市场、无法生存。
（三）转型提升，积极推动提升发展。食品生产小作坊具有传承传统食品加工工艺、加工制作地方特色食品的鲜明特点，比如我市余杭的蜜饯制品、肉制品，建德的白酒，富阳的豆制品，临安的山核桃、笋制品，萧山的酱腌菜等等，深受地方群众的喜爱。加强对食品生产小作坊的监管，必须管促并举，在安全规范的基础上，积极推动小作坊提升发展。积极按照省局的指导意见，鼓励食品生产加工小作坊采用“专业合作”、“龙头带动”、“协会推动”、“股份联合”和“区域集中”等多种经营模式，联小做强，规范生产，打响品牌，扩大市场，不断提升生产经营水平，实现保障安全与做大做强的良性发展。
（四）社会共治，稳步推进透明作坊建设。随着科技的发展，我们的监管手段也在不断进步。针对食品生产加工小作坊监管难的问题，2015年底，我局率先提出建设“透明作坊”，并一直将该项工作作为重中之重来抓，截至目前，已建成86家。“透明作坊”是利用互联网视频技术，让市场管理方、市场监管部门和消费者实时观看生产加工场所实际生产加工情况，实现“画面可存储、问题可核实、事故可追溯”的管理目标，通过将生产加工画面公之于众，充分引入社会监督力量，实现小作坊食品安全社会共治目的。“透明作坊”的建设任重而道远，今后，我们将继续按照有关规定，不断规范食品生产加工小作坊生产经营、打通监管环节，突出倒逼机制，形成小作坊全链条管理，加快“透明作坊”建设。
 
 
 
 
 
 
杭州市市场监督管理局
                               2017年6月23日
 
 
（联系人：孙鲁洪          联系电话：86439581）