关于对市十二届人大五次会议上29号建议的回复

关于对市十二届人大五次会议上29号建议的回复
 
杨鸣代表：
您在市十二届人大五次会议上提出的《关于规范我市民办培训机构健康有序发展的建议》已收悉。我局收到建议后，局党委非常重视，对建议反映的问题进行研究和处理。经研究，提出如下办理意见：
一、前期工作情况
1、基本情况
据统计，目前我市市场监管部门登记注册的各类民办培训机构（包括早教机构，下同）超过7000家，但这些民办培训机构绝大多数不具有合法性，基本以类似咨询服务经营项目为依托，实际从事各类文化教育培训活动。其中，以“教育咨询”为依托从事培训活动的企业有542家；以“教育信息咨询”为依托的2799家；以“成年人的非证书职业技能培训”为依托的144家；以“成年人非文化教育培训”为依托的3529家。而取得办学许可证的民办培训学校仅为414所，在校学生32.83万人。
从上述数据看，首先，取得办学许可证的培训机构（学校）正规培训还是主渠道，而领有营业执照的7000余家培训机构参训总人数有可能接近正规民办学校，但单位规模要小得多。其次，7000余家培训机构能生存，说明民办培训市场很大，百姓需求旺盛，因为随着人民生活水平的提高，多个成人抚养一个小孩，都愿意出资给小孩“加餐”，希望考上好的学校。
2、法律规定
《中华人民共和国民办教育促进法》第六十六条规定：“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定”。根据这一规定，从事文化教育的培训机构（俗称民办学校）由教育部门审批，民政部门登记，市场监管部门不能登记，即从事文化教育的培训机构只能是社会团体，不能是企业。这一规定导致杭州的7000余家民办培训机构无法得到教育部门的审批，而上述大部分民办培训机构实际从事的业务则是需教育部门审批的文化教育培训。
由于“民办教育促进法”虽然已实施十多年，但至今国务院未颁布管理办法，从而导致这类培训机构监管缺位，推诿扯皮，每年人大代表、政协委员定会有多个提案。我们认为，文化教育培训只能由社团经营，企业不能经营，无法列入经营范围，无法列入经营范围当然不能认定其超越经营范围，因此无法对其实施监管处罚，此事应由作为行业主管的教育部门为主监管；而教育部门认为这些培训机构是市场监管部门颁发的营业执照，谁发照应当谁监管。此二种观点一直争执不下，每年特别是暑假，投诉不断，新闻媒体追踪报道不断，而市场监管部门、教育部门答复口径不一致，都没有积极去处理，导致在百姓中有不小的负面影响。
3、二局协调
针对上述情况，2013年6月，我局主动与市教育局联系协调，当时由我局组织，我局由企管处、注册处、法规处、办公室，市教育局由成人教育处、初教处、高教师范处、政策法规处共八个处室负责人参加，对如何尽快处理好投诉问题进行协商。当时的协商意见是：对群众投诉领有营业执照的企业开展培训活动的，由教育部门会同市场监管部门共同检查，并由教育部门认定企业有否从事文化教育培训，如没有，由市场监管部门处理；如有则由教育部门牵头，市场监管部门配合进行处理，经教育部门处理后仍拒不纠正的，则由教育部门提议，市场监管部门吊销其营业执照。会后向各自局领导汇报，如局领导同意，则联合发文实施。结果市教育局领导意见未能统一，无法实施协调意见。
4、上级协调
2013年8月14日，陈红英副市长为此事专门召开专题协调会，当时我局在会上提出向上海学习（上海工商、教育、人力社保三局联合发文，这些民办培训机构经教育或人力社保部门审批后由市场监管部门登记），或向富阳学习（富阳规范整治成效显著），但市法制办认为上海、富阳的做法不合法，不予采纳。专题协调会最后以市法制办定性“营利性民办培训机构从事文化教育培训属超范围经营行为”为依据，主要明确二条：凡是无证无照营利性民办培训机构，由教育部门为主、市场监管部门配合查处，凡是有照的营利性民办培训机构，由市场监管部门为主、教育部门配合查处。教育部门配合主要是认定培训机构从事的业务是否需经教育部门审批（实际执行时各区、县<市>教育局理解、操作不一致，我局和市教育局经协调，联合印发了《关于落实杭府纪要〔2013〕102号精神专题会议纪要》<杭监管纪要[2014]1号>会议纪要，明确了操作办法），如需要审批的，由市场监管部门责令限期纠正，拒不纠正的则吊销营业执照。当然以上处理办法是针对被投诉的培训机构，面上没有展开，因为面上如展开，这7000余家培训机构势必吊照关门，这是堵不是疏，事实上堵不科学，也堵不住，同时也不能满足群众需求。应该说，这些培训机构大部分培训情况良好，只是因为法律障碍而无法合法登记。
根据陈红英副市长的上述协调结果，市政府于2013年8月28日专门印发了杭府纪要[2013]102号会议纪要。9月9日，郑继伟副省长在会议纪要上批示：“请省教育厅、工商局密切关注、大力支持杭州市规范民办培训机构管理工作，取得成效后及时在全省推广”。9月16日，省政府印发了《关于促进民办教育健康发展的意见》（浙政发[2013]47号），文件没有从正面明确经营性民办培训机构可以从事文化教育培训，但从加强监管的角度明确了这类培训机构应由教育部门审批、市场监管部门登记注册，从而突破了“民办教育促进法”的规定。
2013年10月11日，省教育厅、省工商局、市教育局、市工商局四方根据郑继伟副省长的批示，以及省政府的47号文件，专题研究协商，协商的结果是：对民办培训机构要疏不要堵，不要一棍子打死；根据实际情况和省政府的47号文件，突破法律限制，允许营利性民办培训机构从事文化教育培训，但需教育部门事先审批；教育部门的审批条件不能按办学设置准入条件，必须降低准入门槛，7000余家培训机构中要有80%以上的企业通过审批；具体登记和监管办法以省教育厅、省工商局贯彻执行省政府47号的名义下发。
5、进展情况
市政府的102号会议纪要要求由我局牵头，研究和制定经营性民办培训机构的登记和管理办法，我局立即着手制定，草拟后征求了市教育局的意见。当时该办法的政策口径仍然是营利性民办培训机构不得从事文化教育培训。正当我局在草拟、征求意见的基础上修改后准备上报市政府时，省政府下发了47号文件，省市教育、工商部门专题作了研究，改变了政策口径，我局拟：（1）将登记和管理办法再一次作修改，调整政策口径，改为允许营利性民办培训机构经审批可以从事文化教育培训；（2）向市政府报告省政府47号文件下发及省市教育、工商部门的协调情况，并附上我局拟定的登记和管理办法；（3）向市政府建议待省教育厅、省工商局联合印发登记和管理办法后，杭州市根据实际情况再次修改登记和管理办法，之后贯彻实施，对面上7000余家培训企业进行全面的规范整治。
2013年12月3日，省教育厅、省工商局联合下发了《关于建立经营性非学历教育培训机构联合检查制度的通知》（浙教计[2013]131号），该文件也没有从正面明确营利性民办培训机构可以从事文化教育培训，只从规范监管的角度明确这类机构如超范围经营应予查处，并没有按协调会精神明确登记和监管办法。
2013年12月24日，省工商局专门下发了《经营性非学历教育培训机构登记管理相关问题的解答与参考》，明确“根据省政府的47号文件精神，原来只有非营利性机构方可从事非学历教育培训，现调整为营利性企业也可以从事这一行业，并且明确由教育部门实施前置审批”，即从正面明确了营利性民办培训机构经教育部门审批后可以登记注册的政策口径。
根据省教育、工商部门下发的文件，我局与市教育局协商，达成一致意见：一方面由我局按新口径拟定的登记和管理办法发给市教育局征求意见；另一方面市教育局尽快制定审批办法，特别是通过抽样调查拟定审批条件，然后发给我局征求意见，待这二项工作完成后即向市政府报告。正当我们二局按达成一致的意见展开工作时，省教育厅和省工商局联合制定了营利性民办培训机构的“审批、登记、监管办法”征求意见稿，市教育局的意见是待省教育厅、省工商局正式下发文件后再开展工作。我们目前收到的投诉仍按市政府102号会议纪要、市工商局和市教育局的杭监管纪要[2014]1号会议纪要执行。时至今日省里二厅局的“审批、登记、监管办法”尚未正式印发。
二、富阳经验
1、“富阳模式”（经验）省政府领导已批示给省教育厅、省工商局论证、推广。富阳规范整治的主要做法是：领导高度重视，组建管理机构；印发整治方案，出台多项管理制度；教育部门牵头，多部门配合；多部门抽人分组，逐家摸底调查；降低审批条件，保证多数机构通过审批；组建行业协会，专门培训，强化自律。通过专项整治，富阳大部分民办教育培训机构得到规范发证（且当时的口径只能登记社团，不能登记企业，因此，获得批准的企业均注销了营业执照，申领社团登记证），依法经营，成效显著。整治后的长效监管，富阳的经验是：对不符合条件、但仍在开展教育培训活动的机构，由“民办培训学校管理办公室”在上课时给老师拍照留证，由教育局找该老师（这些老师大部分系公办学校老师兼职）谈话，制止其兼职；同时从多种宣传渠道收集其发布的违法广告，交由市场监管局查处；对未取得许可证的机构在年检前先征求“民办培训学校管理办公室”的意见等。富阳的长效监管已显实效，目前富阳该行业已很规范，几乎没有投诉。我们认为富阳市无论是专项整治，还是整治后的长效监管，其措施有力，监管创新，应当可以在全市推广。
但富阳经验存在一个问题，即教育部门审批时放宽了条件，因此约有三分之二的企业通过审批，市教育局认为放宽条件与法律有冲突，不是很妥当，所以暂时不能按富阳经验实施规范整治。
三、目前情况
1、上级情况。目前省里二厅局没有印发“审批、登记、监管办法”，我们也向省工商局了解情况，答复是一时无法出台“审批、登记、监管办法”，省政府的47号文件有可能不执行了。
２、外地情况。重庆市政府，上海相关部门均出台政策，明确这类企业经教育部门或人力社保部门审批后，由市场监管部门登记，即明确了“审批、登记、监管办法”。
３、我局也建议市教育局，能否按省政府47号文件精神展开审批工作，但他们觉得省里二厅局没有印发“审批、登记、监管办法”，具体操作有困难。
４、我局也设想全市全面整治，但整治的结果是这类企业大部分会被吊销营业执照，吊销营业执照后仍然存在问题：一是社会需求得不到满足；二是经营者受利益驱动，吊照后仍会继续经营；三是无证无照经营按分工由教育部门处理，这几千家企业被吊照后成了无证无照经营户，教育部门可能管不过来。
5、当前收到的这类投诉，我们均按《关于进一步加强民办培训机构管理有关问题的专题会议纪要》（杭府纪要[2013]102号）、《关于落实杭府纪要〔2013〕102号精神专题会议纪要》（杭监管纪要[2014]1号）二个会议纪要精神处理。
四、下步计划
我们设想，最好的方案是向重庆学习，由市政府出台“审批、登记、监管办法”，然后会同教育等部门，对全市民办培训机构进行一次全面的清理整治，符合条件的，经教育部门审批后，予以增加经营范围，不符合条件的责令其转业或关停；如果这个方案实施不了，则按照“富阳模式”予以整治规范，对符合条件（指降低标准后的条件）的，注销营业执照，依法申领社团登记证，不符合条件的同样责令其转业或关停；如果前二个方案均行不通，那么只能按二个会议纪要精神，全面清理吊照，但这是一个“堵”不是“疏”的方案，也是一个治标不治本的方案。
如果前二个方案中有一个可以实施，那么您在提案中反映存在的问题，以及解决问题的举措都能得到落实（您可参阅重庆市政府的281号令，您所提的问题重庆市基本解决了）。
五、广告问题
对于您提及的虚假广告泛滥问题，回复如下：
虚假广告监管是一项长期而持久的工作，历来是我们整治的重中之重。经过一年的努力，取得了一定的成效。经浙江省广告监测中心的统计，2014年度杭城主要媒体广告违法率控制在0.15%。与2013年相比下降了0.22个百分点。去年，我们主要做了以下几项工作：
1、加强部门配合，强化对违法广告的执法力度。广告管理是一项综合治理工程，仅靠工商部门一家是难以管理的。为此，我们会同市广告管理联席会议成员单位宣传部、市公安局、市文化广电新闻出版局、市卫计委、市城管委一起，对虚假广告进行合力整治，力求净化我市的广告市场。
2、督促媒介单位加强自律，加强广告的审查把关。在加强广告法制建设、普及广告法律、法规宣传的同时，从指导媒介完善审查制度入手，督促媒介单位加强广告的自我审查。提高媒介单位的自律意识，使得媒体摆正社会效益和经济效益的关系。同时，定期组织开展对广告从业人员的法律培训，提高他们的广告审查水平。定期向宣传部门、纠风办等上级监督部门反映媒体广告存在的问题，通报有关情况，提出改进意见，以增强媒体单位对广告宣传的政治敏感性和社会责任感。
3、充分发挥广告监测机构的作用，继续加强对“专栏”广告的监测工作。特别重视涉及生命财产安全的虚假广告的监测力度。经浙江省广告监测中心监测，2014年度我市广播、电视、报纸教育广告和非学历教育广告未见违法现象。
现有的法律法规没有对教育广告作出专门的规定，《行政许可法》实施后，原发布教育广告需教育行政部门刊播证明的规定已失效，因此，现在教育广告无需经教育行政部门事前审查。当前，非学历教育广告违法违规现象主要出现在“民办培训机构”自制的印刷品广告上，通过散发、邮寄、塞住户信箱、摆放等途径，为自己的形象、招生、方法进行宣传。其中不乏模棱两可、夸大其词，甚至虚构优惠条件、承诺保证等虚假内容，极易使消费者上当受骗。
为进一步加强教育广告和非学历教育广告的监管，虽然通过散发、邮寄、塞住户信箱、摆放等途径发布广告的行为，由城管监管并规范，但下一步我局将会同市城管委针对散发、邮寄、塞住户信箱、摆放等途径发布非学历教育广告，联合开展一次专项整治活动，力求把此类广告的违法现象降到最低，尽力维护消费者的利益。
 
附件：1、《关于进一步加强民办培训机构管理有关问题的专题会议纪要》（杭府纪要[2013]102号）
2、《关于落实杭府纪要〔2013〕102号精神专题会议纪要》（杭监管纪要[2014]1号）
3、《关于促进民办教育健康发展的意见》（浙政发[2013]47号）
4、省市领导的批示件
5、《关于杭州市民办教育培训机构规范情况报告》
6、《重庆市民办非学历教育培训机构管理暂行办法》（重庆市人民政府令第281号）
7、《关于印发重庆市营利性民办非学历教育培训机构登记暂行办法的通知》（渝工商发〔2014〕20号） 
8、《关于印发<重庆市民办非学历文化教育培训机构设置标准>的通知》（渝教民办〔2014〕18号）                 
                            
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
杭州市市场监督管理局
2015年4月9日
 
 
 
                                                     
 
抄送：市人大常委会人事代表工委，市政府办公厅建议提案处
联系人：孙鲁洪                   联系电话：86439581