关于对市十二届人大五次会议萧37号建议的回复

关于对市十二届人大五次会议萧37号建议的回复
 
王玲娟等十一位代表：
您们在杭州市十二届人大五次会议上提出的《关于加强美丽杭州建设，加强对无证家庭作坊加工厂的治理的建议》已收悉。感谢对我们工作的关心和支持，经研究，现将办理情况答复如下：
一、当前现状
随着市场监管部门对无证无照经营专项整治的力度逐年加大，黑作坊等无证无照经营问题得到了一定的遏制，但在城乡结合部和农村等区域，由于情况复杂，原因多样，历史遗留问题多，违章搭建等“老大难”问题多，查处和取缔此类无证无照经营的难度确实存在。
目前，无证无照经营主要有以下几种表现形式：一是无照。是指无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为。二是无证无照。是指既未取得应当依法取得许可证或者其他批准文件，也未取得营业执照，擅自从事经营活动的无证无照经营行为。三是有证无照。是指已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为。四是有照无证。是指超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。五是证照已失效。是指已被吊销相应许可证或营业执照，以及相应许可证或营业执照有效期届满后，未按规定重新办理登记手续，擅自继续从事经营活动的无证无照经营行为。上述行为，按《无照经营查处取缔办法》（国务院令第370号，以下简称370号令）规定，涉证的无证无照经营行为市场监管部门和许可部门都可以查处，造成多头监管。针对这一问题，浙江省政府于2010年出台了《浙江省人民政府办公厅关于印发进一步规范无证无照经营行为查处和监管工作实施意见的通知》（浙政办发[2010]163号）文件，杭州市政府于2011年出台了《关于印发进一步规范无证无照经营行为查处和监管工作实施办法的通知》（杭政办函[2011]297号，以下简称297号文件）文件，其核心是凡涉证的无证无照经营行为由许可部门牵头，市场监管部门配合查处，不涉证的无照经营行为由市场监管部门查处，但实际执行时效果并不理想。
二、问题成因
（一）无证无照经营有生存空间。当前，严峻的就业形势及弱势群体的生计问题是无证无照经营存在的客观原因。许多农民以向无证无照经营者出租场地作为提高收入的来源；大量外来人员和部分下岗失业人员以无证无照经营作为谋生手段；同时，低端消费市场需求多，为无证无照经营提供了生存空间。在外来人员相对较集中地区，餐饮、杂货、美容美发等与居民日常生活息息相关的行业一应俱全，形成了无证无照经营集聚区。
（二）违章搭建、城市改造成为无证无照的温床。一些村民私自搭建房屋作为经营场所出租，一些村擅自在马路边建造门面房出租，这些出租房由于没有产权，经营户无法办理许可审批和营业执照。城市改造过程中，尚未拆除的房屋、农民出租房、城市违章建筑暂时成为经营场所，而这类经营场所往往无法提供合法房产证明，且周边又缺乏合法的配套设施，就形成了无证无照经营的重灾区。
（三）许可审批仍是办理执照瓶颈所在。许多许可审批项目手续较为繁琐，通过许可审批须符合相关条件，而许多经营户往往达不到条件，无法通过审批；加之领证费用较高，对于无证无照经营者来说是一笔较重的负担，于是能拖则拖，消极对待。在一些特殊行业，相关部门实行总量控制，致使许可主体无法满足市场需求，事实上形成了“合法经营办不出、无证经营收益多”的局面。
（四）规划配套设施滞后。当前新建设的居民小区，城建规划部门在设计规划初期，没有科学合理地考虑到商铺的布局。例如要开办餐饮店，没有设计专用烟道，没有安排餐饮专项用房，导致在申办餐饮店时无法通过环评，此状况几十年前的老小区还情有可原，可近几年新建的大型住宅小区都出现这种状况，令人费解，所以刚交付的新小区，就出现无法办理餐饮证照的怪现象。
（五）违法经营户法律法规意识淡薄。从主观上看，百姓遇到利益问题，一般都是个人、小群体利益大于社会利益，社会整体遵守秩序意识较差。在城市周边的村几乎家家有违章建筑，而集体违章建筑出租也不在少数。再从客观上看，大部分无证无照经营者文化素质不高，法律法规意识淡薄，加上无证无照经营规模小、成本低、商品质次价低，违法成本低，今天取缔了，明天又开了，造成回潮率较高。
（六）现行法律法规赋予执法部门强制力较弱。国务院370号令规定的查封、扣押期限不得超过15日（情况复杂可延长15日）太短，许多无证无照经营案件无法在该限期内完成，出现案件未查清就要解除查封、扣押，不利于案件查办。
三、整治设想
从其现状和成因看，无证无照经营已不再是单纯违反工商法规的问题，而是作为一种社会综合现象存在，暴露的是社会管理、行政执法体制等多方面的问题。特别是在当前情况下，整治无证无照经营必须全面兼顾和妥善处理好各方面关系，包括村居管理的有序推进、弱势群体的帮困扶持、大局稳定的维护等等。这其中，堵疏结合尤显重要，应主动降低门槛、创造条件、优化条件，坚持“以疏为主”，合理掌握监管尺度和打击力度，不搞“一刀切”，加强分类处置。
（一）坚持无证无照整治“系统治理”
1、完善无证无照综合整治工作机制。杭州市已设立查处规范无证无照经营工作联席会议办公室，并于2011年11月印发了297号文件，提出了三项工作原则，即坚持“政府主导、属地管理”原则、坚持“疏堵结合、以疏为主”原则、坚持“主管部门牵头、相关单位配合”原则，并明确了各成员单位的职责分工。但从整治情况分析看，该机制缺少基层街道、社区联合发现、早期预防、统筹考虑等内容。各乡镇街道应当对可能集中形成无证无照经营的初期，提前进行干预，及时采取措施，予以管理控制，将其消灭在萌芽状态。   
2、落实属地管理责任。进一步提高无证无照整治工作在各区、县（市）绩效考核中的比重，提高重视程度，加大查处疏导力度，切实整治可能影响人体健康、生命安全或者危害公共安全的无证无照经营场所。街道、社区干部要重新认识社会综合治理工作赋予的管理职责，不能认为这些都是职能部门的事；而职能部门要切实发挥职能作用，不能只管下指标、压任务。
3、突破无证无照经营疏导的政策瓶颈。对因客观原因无法查处取缔、人民群众有消费需求、不存在安全隐患、不属于法律法规禁止经营项目的无证无照经营，由街道、社区根据实际情况，实施备案登记，并通报相关职能部门纳入监管。对于备案登记，各街道可根据实际情况，确定部分社区先行试点，并逐步扩大实施区域。
（二）坚持无证无照处置“源头治理”
1、结合属地政府“三改一拆”工作，加大拆违力度，减少不合法经营场所。违章搭建不减少，无证无照经营就难以根治，要从集体违建经营用房开始，同时加强农村居民违章搭建管理，将违章建筑集中区域作为拆违重点，根除无证无照生存基本条件。同时，在城市居民区，“住改非”也是形成不合法经营场所的主要原因，需要相关部门加大监管力度。
2、完善规划配套，增加合法经营场所的供给。要根据区域人口流量，招商落户的密集程度，完善新建住宅区周边、工业园区周边、外来人口集聚区等区域的经营场所配套设施，根据实有居住人口，合理布局城市居民区和农村地区商业、服务业网点，统一规划设计新建商业用房，以缓解商业网点不足和市场需求旺盛之间的矛盾，满足群众正常生活消费需求。  
3、打击违法出租，抑制无证无照经营的产生。对房东，以告知教育为先，以行政处罚为后盾，加强对村居民房屋出租行为的管理，采取村规民约等方式落实承诺制，要求出租方承诺不将房屋出租给无证无照经营户，坚决杜绝国有、集体单位将房屋租借给无证无照经营者，对此类情形要予以曝光和处理。
（三）坚持部门协同履职“依法治理”
1、重拳出击，加强对安全隐患较大的无证无照经营的查处取缔。对存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的无证无照经营行为，职能部门要各司其职，坚决查处取缔；对其中违法情节严重，涉嫌犯罪的，要依法移送司法机关追究刑事责任。
2、优化疏导，适当降低市场准入门槛，实行“宽进严管”。许可部门应在法律规定的框架内，优化疏导措施，对下岗失业人员、残疾人等弱势群体，在经营范围、经营条件基本符合法律、法规规定的情况下，应引导其办理相关手续，使其合法经营；按规定能实行“先照后证”的，尽量实施。与此同时要利用信息公示，联合社会各界的力量加强监管。
3、依法行政，完善综合执法各项机制。在综合执法中，发挥联合执法的优势，提高发现、劝导、处置、保障等工作效能。将无证无照经营作为联勤巡防的重点项目，及时发现新增的无证无照经营户，并及时通报相关职能部门。针对类似影响民生、污染环境等问题，必须运用好综合执法机制，属地政府以及相关职能部门应联合发挥作用，共同及时处置，形成各司其职、齐抓共管的局面。
四、处置情况
   （一）国务院370号令对部门之间的“监管顺序”及“主次责任”未作明确规定，特别是涉许可的经营项目，确实存在大家都可以管，最终大家都不管的情况。鉴于此，我局结合当前杭州的无证无照经营的实际情况，已于2014年12月在国家工商总局对《无证无照经营查处办法（修订草案）》征求意见稿中提出了修改建议，要求修订稿中进一步明确各部门的监管职责。
（二）商事登记制度改革后，我局特地前往厦门调研无证无照经营监管工作，学习先进经验。根据厦门市人大2014年8月29日通过的《厦门经济特区无照无证经营查处办法》规定：将无证无照经营分为无照经营和无证经营二类，无照经营（包括无照，有证无照）由商事登记机关负责查处；无证经营（包括无证无照，有照无证）由行政许可机关、监管部门（指与许可机关属同一系统的下级部门）负责查处，有多个行政许可机关和监管部门的，由市、区人民政府按照无证经营项目的类别确定主查处行政许可机关、监管部门，如对管辖有争议的，由市、区人民政府指定管辖。以上三类监管机关接到举报或在日常监管中发现无照、无证经营的，即按规定查处，不属本机关职责的立即抄送查处机关。厦门的做法较为彻底地解决了无证无照经营整治查处中职责交叉、分工不清、争论不休、推诿扯皮的现象，因此建议根据杭州实际情况予以借鉴。我局已于2015年3月，以杭州市查处规范无证无照经营工作联席会议办公室的名义向市政府请示，拟请市政府通过修改《杭州市人民政府办公厅关于印发进一步规范无证无照经营行为查处和监管工作实施办法的通知》（杭政办函[2011]297号）文件加以落实。
五、工作举措
（一）对于你们“建议”中提及的“目前各乡镇街道和村，部分无证家庭作坊散落其间，乱排乱放，油漆等白色污染对社会环境卫生造成恶劣影响”的情况确实存在，必须引起我们各职能部门的高度重视，采取切实有效的措施，尽快解决这些问题。为了充分发挥市场监管职能，依据297号文件的精神，结合当前市场秩序监管形势，我局将会同杭州市查处规范无证无照经营工作联席会议办公室及其成员单位，在全市范围内组织开展一次重点行业、重点区域的无证无照专项整治，重点是依法查处城乡结合部无证无照小作坊店、铝合金加工场所、棋牌室、“黑网吧”等。在日常工作中，各区、县（市）市场监管局要在属地政府的统一领导下，协同有关部门做好整治工作；整治中涉及许可项目的，及时将无证无照经营情况抄告相关部门，并配合他们依法处理。
（二）对于你们“建议”中提及的“萧山东片地区部分小作坊户来自外省，租用农村民房车库和废弃猪棚等，进行油漆喷房建设，无证加工油漆产品，废弃物不经过处理直接排放，给周围环境带来极大破坏”的情况，我局已协调、指导萧山局与当地政府协同开展整治。据萧山局反馈，该局已与当地政府沟通，初步调查在萧山东片地区瓜沥镇境内，涉嫌改变规划、违反环境保护等法律法规，违法从事喷漆加工的卫浴小作坊超过100户。鉴于该类行为涉及城乡规划、环境保护、劳动用工、安全生产等多部门多方面管理问题，该局已与当地政府初步沟通达成一致意见，即萧山区市场监管部门今年将根据由区政府牵头、对全区低小散行业开展综合整治行动的统一安排，积极做好相关工作，充分履行职责。
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
                           杭州市市场监督管理局
                              2015年5月5日
 
 
 
 
 
 
 
                                                     
抄送：市人大常委会人事代表工委，市政府办公厅建议提案处
联系人：孙鲁洪                   联系电话：86439581